習總書記指出，要正確把握生態環境保護和經濟發展的關系，探索協同推進生態優先和綠色發展新路子。生態環境導向的開發（EOD）模式通過生態環境治理項目改善生態環境質量，提升發展品質，推動生態優勢轉化為產業發展優勢，實現產業的增值溢價，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、加強生態環保投融資、推進生態產品價值實現、支撐深入打好污染防治攻堅戰和生態文明建設的重要探索。

2025年是“十四五”規劃收官之年，也是“十五五”規劃的謀篇布局之年，在持續推動生態文明建設的大背景下，EOD模式作為實現生態產品價值的有效路徑，其重要性日益凸顯。

面對新形勢新任務，本刊在生態環境部科技與財務司的指導下，聯合生態環境部環境規劃院EOD創新中心，圍繞EOD模式創新整體思路、理論基礎、實施機制、金融支持、地方特色實踐等熱點議題，邀請中國工程院院士王金南，黨校教授李宏偉以及清華大學、浙江大學、中國人民銀行金融研究所、開發銀行、中國農業發展銀行總行、綠色發展基金股份有限公司、中國環境科學研究院、中國城市規劃設計研究院、E20研究院等單位研究EOD模式創新的專家學者、研究人員等撰文，策劃推出主題為“創新EOD模式 助力美麗中國建設”的專刊系列文章，全景式解讀EOD模式創新與應用，以饗讀者。

雜志展示

【摘要】：生態環境導向的開發（EOD）模式踐行了“綠水青山就是金山銀山”理念。生態環境治理是EOD模式實施的前提和基本出發點，能否有效識別突出生態環境問題成為EOD項目謀劃成功與否的關鍵。本文闡述突出生態環境問題識別的重大意義，劃分生態環境問題的基本類別，建立突出生態環境問題的識別與診斷方法，給出科學合理選擇工程措施的建議，來平衡生態環境治理和產業開發之間的動態關系，提升生態環境治理的有效性，拓展產業發展的空間。

【關鍵詞】EOD模式；生態環境治理；環境問題識別；突出生態環境問題

“十四五”時期，為解除生態環境治理資金投入不足的難題，創新拓展生態產品價值實現路徑，支撐深入打好污染防治攻堅戰，生態環境部聯合有關部委印發了《生態環境導向的開發（EOD）項目實施導則（試行）》。EOD模式將生態環境治理與產業開發項目有效融合并由一個市場主體投資建設運營，統籌區域生態環境問題治理和關聯產業融合發展，實現關聯產業增值反哺生態環境治理，既減少政府財政資金的投入，又推動綠色產業的發展，真正地將生態環境的高顏值轉化為經濟發展的高價值。但是，關聯產業收益的有限性以及回報周期的長期性制約著反哺生態環境治理投入的比例。因此，需要將有效識別出突出性和關聯性強的生態環境問題作為EOD項目中生態環境治理子項目的首要任務，保障EOD項目謀劃階段與落地階段適配，最終在生態效益和經濟效益兩方面實現互利共贏。

識別生態環境問題的意義

有利于靶向治理

有效識別突出生態環境問題，診斷問題成因，有利于部署生態環境治理措施，提高生態環境治理與保護的效率。例如，從片區、區域、流域等角度識別突出生態環境問題，制定從問題分類、問題識別、問題診斷到目標設定的生態環境治理路徑，編制科學的EOD項目實施方案，真正做到靶向發力、有效施策，從而有效解決環境問題。

有利于鏈接關聯產業

有效識別突出生態環境問題，有利于明確治理目標和空間范圍，有利于評估治理后的生態環境效益輻射范圍，可以從空間鄰近和產業鏈上下游關系上篩選出關聯性強的產業。例如，對于河流污染治理，可以考慮布局需水、臨水、親水類產業項目作為關聯產業項目；又如城區土壤修復，可以考慮布局科創、文創等人才密集型產業。

有利于控制投資成本

有效識別突出生態環境問題，有利于優化EOD項目環境治理與產業開發投資占比，可以有效降低生態環境治理投入需求、項目整體成本以及融資額度和金融風險，使成本與收益的凈現金流更加健康，產業發展的經濟效益反哺生態環境治理的效果會更加明顯，從而實現生態環境與關聯產業深度融合、可持續發展。例如，控制生態環境治理項目投入占EOD項目總投資比例為20%左右，將有利于實現以縣（區）政府為主體申報的EOD項目總投資控制在15億元左右，以市級政府申報的EOD項目總投資控制在25億元左右，降低了項目整體的融資難度和融資成本，更有利于初步形成科學的生態環境底色提升—產業發展基礎增益—產業收益反哺體系。

有利于凝聚社會共識

有效識別突出生態環境問題，有利于社會各界積極參與生態環境保護行動。通過明確環境問題的具體表現和廣泛影響，有效激發政府協調、企業參與、公眾監督，讓全社會關注環境問題。政府、企業、公眾、環境社會組織等都可以根據有效識別的環境問題，采取針對性的措施，共同參與到環境保護中來，形成全民討論環境、關心環境、融入環境的新格局。

突出生態環境問題的識別

根據“治理和保護并重”的原則，以靶向發力、鏈接關聯產業、控制投資成本、凝聚社會共識為目標，以實現顯著生態環境效益和產業經濟效益有機統一為約束條件，以突出公益性、突出緊迫性和突出關聯性作為生態環境問題識別導向，本文從生態環境問題產生時間順序層面將生態環境問題分為污染治理類生態環境問題、風險預防類生態環境問題和潛在改善類生態環境問題三大類。

生態環境問題識別導向

①突出公益性。政府和企業的事權要分離，屬于政府事權的突出生態環境問題才可納入EOD項目。因此，生態環境治理項目按EOD項目準入條件可以分為生態環境治理正面清單和生態環境治理負面清單。生態環境治理正面清單屬于政府事權，主要包括流域水生態環境綜合治理、湖庫水生態環境保護修復、水源涵養區保護、飲用水水源地保護、入河排污口整治及規范化建設、農村環境綜合整治、農業面源污染治理、近岸海域環境整治、無主的歷史留存礦山修復、減污降碳協同增效工程等。生態環境治理負面清單屬于企業事權，主要包括企業責任范圍內的礦山治理、土壤和地下水污染防控與修復、“三同時”環保設施建設等。城鎮污水和垃圾處理依靠自身運營實現自平衡難度較大，對政府財政資金補貼依賴較高。為了確保不依靠政府資金投入實現項目自平衡的目標，已明確不再將此類項目納入EOD模式實施。

②突出緊迫性。生態環境問題應優先聚焦高度重視以及人民群眾關心的具有緊迫性的生態環境問題，這不僅關乎當前發展的方略，也將影響人民未來生活。生態環境問題的識別應與地方制定的專項規劃、戰略規劃、行動方案等緊密銜接。《“十四五”土壤、地下水和農村生態環境保護規劃》《重要生態系統保護與修復重大工程總體規劃（2021—2035）》《“十四五”流域水環境綜合治理規劃》等專項規劃，對區域流域生態環境改善、生態系統保護、環境風險防控等提出了優先保護、有效治理的迫切需求。另外，重要經濟發展戰略區域，如京津冀協同發展、長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展涉及區域，以及海洋經濟開發區等，在產業加速發展的過程中存在環境承載能力不足的緊迫問題，應從區域、流域全域角度確定產業發展的空間布局和生態環境的污染防治措施。

③突出關聯性。突出生態環境問題的有效識別，要做到生態環境治理與關聯產業開發空間關聯、邏輯關聯、因果關聯。EOD項目總體布局以生態環境治理項目為主線，串聯關聯產業項目，圍繞區域生態環境開展環境治理、生態修復等工程，在環境治理區域沿線打造產業發展帶，真正實現區域內整合提升、串珠成帶。EOD各子項目的邏輯關系強，生態環境治理與產業發展互融互動。生態環境是產業開發的基礎要素，持續改善的生態環境是產業發展的重要保障，通過資源整合互補促進產業鏈條化發展，可以深度挖掘區域經濟發展新的增長點。EOD生態環境治理子項目和關聯產業子項目互為因果，良好生態環境是產業發展的基礎，可持續產業開發為生態環境治理穩步“造血”，項目收益反哺生態環境治理的建設投入及運維費用。

生態環境問題分類

污染治理類生態環境問題是指生態環境已遭到實質性破壞，生態系統明顯受損，相關指標已超出國家標準或者法律規定，如黑臭水體、國考斷面水質超標、湖庫富營養化、土壤污染、礦山生態破壞等。風險預防類生態環境問題是指具備特殊生態服務功能的區域，通過采取風險防范保護措施，預防可能發生的生態環境惡化事件，如飲用水水源地保護、濕地保護等。潛在改善類生態環境問題是指未來隨著新技術的發展和新業態的產生，在沙漠、戈壁、荒漠、鹽堿地、海灘、近海海域等生態環境脆弱區，可以突破現有技術改善生態環境的脆弱屬性，如生物碳改良荒漠、微生物藻固沙等。

突出生態環境問題的診斷

診斷突出生態環境問題，首先要開展環境現狀調查，其次開展空間識別確定項目實施范圍邊界，分析污染要素的問題來源、種類及交織情況，繪制污染要素交織圖并羅列生態環境問題清單，進而開展成本效益核算，最終確定突出生態環境問題（見圖 1）。

環境現狀調查

環境現狀調查是EOD項目突出生態環境問題識別的一項基礎性工作，主要涉及污染源和生態環境質量等方面的調查，是部署生態環境治理措施是否可行有效的關鍵。其中，污染源主要包括工業污染源、生活污染源、農業污染源、移動污染源、畜禽污染源等。生態環境質量調查重在獲取項目區的環境監測數據，通常采取實地調研、在線數據平臺、查閱文獻等方法，以及安裝在線監測設施監測實時數據和根據需要臨時補充監測數據。

空間識別

借助生態保護紅線監管平臺，導入項目區近三年的遙感影像，根據區域內植被種類、數量、分布現狀及其變化數據，從空間上綜合比對分析勾勒項目實施區域范圍邊界，真正做到區位治理，避免無限制擴大項目實施范圍，導致生態環境治理成本升高。

成因分析

成因分析涉及污染要素的問題來源、污染要素種類、區域污染要素交織情況等方面。污染要素的問題來源主要分析工業污染、城鎮生活污染、農業面源污染、垃圾滲濾液污染、河道水生境受損、河網內源污染及水土流失等；污染要素種類主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染、噪污染、固體廢物污染和輻射污染等；多種污染要素復雜交織導致環境質量特征因子嚴重超標，需根據污染要素問題來源確定擴散半徑和路徑，定量分析污染要素種類、濃度以及空間分布，識別出邊界內的污染特征因子，羅列生態環境問題清單，繪制區域污染要素交織圖。

成本效益分析

根據空間內的生態環境問題清單，對生態環境治理的成本和關聯產業預期的經濟效益進行分析核算，確保治理成本經濟合理，最終找出成本效益比值下的生態環境問題，該問題即為EOD模式下的突出生態環境問題。

生態環境治理工程措施的選擇

生態環境治理工程措施的比選原則

生態環境治理工程措施的比選原則包括技術卓越性、成本合理性、措施適用性、設備安全性、設施可維護性等方面。技術卓越性是指采用的技術應具有行業水平，能夠有效、低耗能地解決環境污染問題。成本合理性是指在進行環境治理時，需要考慮治理措施的經濟成本和社會成本，確保治理措施在實現環境目標的同時不會給社會和經濟帶來過重的負擔。措施適用性是指工程措施的用途要適應實際需要，能夠解決當地生態環境建設和生產中的實際問題，不能生搬硬套，需要優化技術組合。設備安全性是指生態環境治理設備在采取必要的技術、行政和管理措施下，可以確保設備安全使用。設施可維護性是指生態環境設施在運行過程中，能夠便捷地進行維護、修理和更換，以確保其長期、穩定且有效運行。

生態環境治理工程措施的選擇

根據生態環境部近年來試點的EOD項目常見類別給出生態環境治理措施的選擇建議。

①流域水生態環境綜合治理工程。流域水生態環境綜合治理工程建議部署河岸緩沖帶建設工程、生態護岸建設工程、人工濕地建設工程等。河岸緩沖帶和生態護岸等建設工程，建議設置蘆草帶、喬灌草帶、草地帶和種植水生植物，提升水體自凈能力。人工濕地建設工程建議搭建植物、微生物、土壤、人工介質共同參與的生態系統，降低污染物濃度。

②湖庫水生態環境保護修復工程。湖庫水生態環境保護修復工程建議部署水質改善工程、水生態恢復工程、污染物攔截工程、生物多樣性保護工程等。水質改善工程旨在治理黑臭水體、控制面源污染、提高化肥農藥利用率，從而減少污染物排放量。水生態恢復工程建議實施水土保持措施，提升水生態系統的穩定性和可持續性。污染物攔截工程建議攔截尾礦庫、污水處理設施等的出水污染物直接進入湖庫。

③飲用水水源地保護工程。飲用水水源地保護工程建議部署水源地遷移工程、排污口和污染源的遷移和治理工程、工業用水和飲用水的分流工程等。水源地遷移工程應著重考慮水源地選址的合理性。工業用水和飲用水的分流工程建議對工業用水和飲用水分開鋪設管道。

④農村環境綜合整治工程。農村環境綜合整治工程建議部署垃圾治理工程、污水治理工程等。建議結合鄉鎮（街道）特點，選擇適配性強的破碎機、壓實機、垃圾焚燒爐、垃圾填埋場。人口密度高的村莊建議選擇一體化生活污水處理設施，人口分布分散的村莊建議選擇小型人工濕地、無（微）動力處理設施、氧化塘等設施。

⑤歷史留存土壤污染修復工程。歷史留存土壤污染修復工程建議部署生態恢復工程、污染治理工程、損傷修復工程等。生態恢復工程建議培植植被、微生物恢復土壤生態系統的平衡。污染治理工程旨在降低土壤中污染物的濃度和數量使土壤恢復到原始狀態。損傷修復工程致力于修復因人類活動或其他原因造成的土壤損傷。